Bütün Şehirler Benim Olsun

Her yerelleşme federasyona gidiş mi?

Türkiye'de yerelleşme talepleri, öteden beri “Kürt sorunu” ile ilişkilendirilerek, ulusal bütünlüğü bozacak bir teşebbüs olarak görülmüş, “federasyona” geçişin ve sonuçta bölünmenin işaretleri olarak yorumlanmıştır. Bu algı, demokratikleşme yanlısı olmayan iktidarlar tarafından da her zaman beslenmiştir. Kasım ayında çıkarılan yeni Büyükşehir Yasası da kamuoyunun bir kesiminde, özellikle muhalefet çevrelerinde endişeyle karşılanmış; Kürt sorunu ve “İmralı” süreciyle ilişkilendirilerek yorumlanmaya çalışılmıştır. Kürt sorununun bugün geldiği aşamanın, aynı zamanda merkezdeki iktidarın el değiştirdiği süreçle çakışması tartışmaları daha da hararetli hale getirmiştir. Bu sisli siyasal ortamda, soğukkanlı değerlendirme yapmanın imkansız olduğu açıktır. Sayısız projenin de boy gösterdiği bu ortamda, hangi adımın, hangi projenin bir parçası olduğunu anlamak da, yorumlamak da kolay olmamaktadır. Son Büyük Şehir Yasasının, bu konuda çalışan akademisyen ve teknokratları şaşırtacak bir biçimde, alelacele ve bugüne kadar yapılmış olan öneri ve eleştirileri hiç dikkate almadan çıkarılmış olması da, ister istemez, her gün bir yenisiyle karşılaştığımız komplolardan biri olarak yorumlanmıştır. Bu yasanın çıkarılmasının arkasındaki asıl güdüyü bilmemiz mümkün değil. Bunu ancak, diğer yasal ve kurumsal düzenlemeleri bütünsel olarak değerlendirdiğimizde, ve belki de yıllar sonra, şimdi görev yapan siyasetçilerin, ya da bürokratların tanıklıklarından öğrenebileceğiz.

Bu yazıda, bir zihin okuması yapmaktan çok, bu yasayı temel niteliklerini dikkate alarak değerlendirmeye çalışacağız. Bu değerlendirmeyi yaparken, Türkiye'deki yerelleşme tartışmalarından ve özellikle, bu yasanın temelini oluşturan ve 1984'ten bu yana uygulanmakta olan “büyük şehir” modeli hakkında yapılmış olan araştırmalardan yararlanacağız.

Türkiye'deki devlet yönetiminin merkeze bağlı olduğu ve mevcut kurumların Cumhuriyetin kuruluş döneminde oluşturulan kurumlar olduğu bilinmektedir. O dönemdeki, Cumhuriyet yönetimi, Osmanlı'dan miras aldığı kurumları yeniden düzenleyerek, köylülerin çoğunlukta olduğu bir toplumdan, ortak kurumlara ve değerlere sahip bir ulus devlet oluşturmayı amaçlamıştı. Bu dönemdeki kurumlar, 10-13 milyon nüfuslu ve yüzde 80'i köyde yaşayan bir toplumu yönetebilmiş ve sonuçta toplumu bugünlere kadar getirmiştir. Ancak 1960'lı yıllardan sonra, toplumdaki yapısal değişme, nüfus baskısı ve hızlı kentleşme olarak kendini göstermiş ve kamu yönetimi sisteminde reformlar yapılması gereğini gündeme getirmiştir. Türkiye'de bugün artık, köyler de, kentler de değişmiş, güç ilişkileri ve sınıfsal yapı da değişime uğramıştır. Nüfusunun yaklaşık yüzde 75'i kentlerde yaşayan ve mevcut kırsal alanları da büyük ölçüde kentle yoğun ilişkide olduğu, köylü-kentli ayrımının gün geçtikçe azaldığı bugünün Türkiye'sinde, devlet-toplum ilişkilerinin de değişmesi kaçınılmazdır.

Türkiye'de devlet-toplum ilişkileri, ulusal bütünlüğün sağlanması kaygısıyla merkeziyetçi ve vesayetçi geleneğin yerleşmesine neden olmuştur. Bu gelenek, sadece kamunun kurumsal yapı sına değil, aynı zamanda kamuoyunun algısına da nüfuz etmiştir. Bu nedenle, etkin bir kamu yönetimi için gerekli yerelleşme talepleri bile tepkiyle ve kuşkuyla karşılanmaktadır.

Dünya'daki yerelleşme deneyimine bakıldığında, “ulusal bütünlüğünü koruyabilen” (!) birçok ulus devlette, birbirinden niteliksel olarak farklı yerinden yönetim (decentralization) uygulamaları olduğunu gözlemleyebiliyoruz. Bu uygulamaları, merkeze ait bazı yetkilerin yönetimsel sorumluluğ unun merkezi hükümetin bürokratik yapısının dışındaki birimlere devredildiği “yetki devri” (delegation); merkezi hükümetin yetkilerinden bir kesiminin bürokrasinin yereldeki birimlerine devredildiği “merkezin yerinden yönetimi” (deconcentration) ya da yönetimin ulus-altı birimlere dayandığı ve belirli dereceye kadar özerkliğin kabul edildiği “yerel yerinden yönetim” (devolution) olarak özetleyebiliriz. Türkçesi üzerinde bile henüz uzlaşamadığımız, bu farklı yerinden yönetim biçimleri arasında, yerel yönetime en fazla olanak verilen yönetim türünün “yerel yerinden yönetim” (devolution) olduğunu tahmin etmek güç değildir.

Diğer taraftan, dünyadaki uygulamalar, yerinden yönetimin siyasal gücünün üç farklı boyutu olduğunu göstermektedir. Bunlar, yönetimsel, mali ve siyasal boyutlardır. Yönetimsel boyut, yönetimle ilgili bazı yetkilerin devri; mali boyut, bu yetkilerin yapılabilmesini sağlayacak mali kaynakların devri (ya da yeni kaynak yaratma için yetki devri); siyasal boyut ise, seçim sisteminde, siyasal parti mevzuatında ve siyasal kurumlarda yapılacak diğer düzenlemelerle siyasal gücün seçilmiş yerel hükümetlere, devri anlamına gelmektedir. Özerklikten, devredilen yetkilerin bu üç farklı boyutunun da güçlü olması halinde söz edilebilir. Bugün hemen bütün ulus devletlerde, farklı konularda, farklı yetki devri türlerinin bileşimini görmek mümkündür. Birçok ulus devlette, hizmetlerin etkin görülebilmesi için yerinden yönetim kaçınılmaz olarak uygulanmaktadır. Federasyon ise devredilen siyasal gücün niteliğine ve yoğunluğuna bağlı olarak değişen biçimler alabilen bir yönetim biçimidir.

Her yerelleşme talebinin bölünmeye ya da federasyona dönüşeceği korkusunun yaşandığı Türkiye'de federasyon konusundaki bilgi eksikliğinin boyutları şaşırtıcıdır. Bu nedenle, bu yazı da, federasyon konusunda yetkin bir anayasa hukukçusu olan Oktay Uygun'un “Federal Devlet” adlı kitabına değinmekte yarar görüyorum (Uygun: 2007).

Türkiye'de, sıkı merkeziyetçi ve vesayetçi devlet uygulamalarının bir nebze olsun gevşetilmesi amacını güden taleplerin bile tepki ve kuşkuyla karşılanması ilgi çekicidir. Bu kaygının, tarihsel, kültürel ve sosyal psikolojik nedenlerini araştırmak bu yazının amacını aşmaktadır. Bu yazıda, sadece yeni düzenlemenin niteliklerini anlayabilmek için, halen uygulanmakta olan ve yeni yasayla yaygınlaştırılan büyük şehir modeli üzerinde kısaca durulacaktır.

Büyük Şehir Modeli Demokratik mi, Etkin mi?

1970'lerden bu yana, İstanbul gibi nüfusu artan kentlerin sorunları her zaman özel bir gündem maddesi olmuştur. İstanbul'un, diğer büyük şehirlerden farklı olarak, New York, Paris, Tokyo ya da Kahire gibi sadece nüfusu kalabalık değil, ama yapısı da farklı özel bir kent türü olduğu bilinmektedir. İstanbul üzerinde çalışan uzmanlar, bu kent için, tıpkı dünyadaki diğer benzerleri gibi, özel bir yönetim modelinin geliştirilmesi düşüncesini sürekli olarak tartışmışlar ve öneriler geliştirmişlerdir. Ancak, 1982 Anayasasına kadar, gerek anayasal kurallar, gerekse siyasal ortam özel bir yönetim türünün getirilmesine imkân vermemiştir. 12 Eylül Askeri yönetimi, büyük şehirlerdeki “kaos” ortamını denetleyebilmek için yeni Anayasa'ya yeni bir hüküm koymuşlar ve böylece 1984 yılında, İstanbul, Ankara ve İzmir gibi büyük şehirler için “Büyük Şehir Yönetim Modeli” oluşturulmuştur.

Dalan'ın İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanı olmasıyla başlayan süreç içinde bu yönetim modeli, İstanbul'un ve diğer büyük kentlerinin yeniden yapılanmasında etkili olmuştur. Bu modelin bir başka özelliği de, Türkiye'nin siyasal tarihinde ilk kez bir Belediye Başkanı'nın, Recep Tayyip Erdoğan'ın, siyasal başarı kazanmasına vesile olması ve İstanbul'da kazandığı popülaritenin onun Başbakan olmasını sağlamasıdır. Bu modelin 1984 yılından bu yana uygulanan ve yönetimler tarafından da benimsenmiş olan bir model olduğunu söyleyebiliriz. Nitekim, bu model yönetimlerce sürekli olarak desteklenmiş ve büyük şehir modelinin uygulandığı şehir sayısı süreç içinde üçten, on altıya çıkarılmıştır. 2012 yılı sonunda getirilen 6360 sayılı yeni yasayla, bu model 13 ile daha yaygınlaştırılmış, daha da önemlisi sadece şehirleri değil, köyleri de kapsayan bir yönetim biçimi haline getirilmiştir. Bugün Türkiye'deki nüfusun yüzde 75'ini oluşturan illerin şehir, kasaba ya da köylerinde yaşayanlar, bu yeni yasayla yönetileceklerdir. Bu nedenle bu yasa, nüfusun çoğunluğunu ilgilendiren çok önemli bir düzenlemedir. Bir bakıma, başlangıçta sadece büyük şehirler için tasarlanmış olan bu model, artık, özel bir yönetim biçimi olmaktan çıkarılmış, içi boşaltılmış, bütün aksaklıkları göz ardı edilerek, her yerde uygulanacak yeni bir yönetim modeli haline dönüştürülmüştür.

Bu modeli, yönetimlerin niçin sevdiğini anlayabilmek için, bu model hakkında yapılmış olan araştırmaların sonuçlarına kısaca göz atılmasında yarar görülmektedir. Nihal İncioğlu ile birlikte, Dalan döneminde, 1989 yerel seçimleriyle oluşturulmuş olan İstanbul Büyük Şehir Yönetiminin işleyişi ve yerel siyaset konusunda, yapmış olduğumuz araştırmada, “güçlü başkan” ve “zayıf meclis” olarak tanımladığımız modelin etkinlik ve demokratiklikle ilgili sorunları olduğunu saptamıştık (Erder ve İncioğlu: 2008). Daha sonra bu konuda yapılmış olan birçok araştırmada da bu model; “Başkanın” meclise göre güçlü olması, ilçe belediyelerini güçsüz bırakması, yerel düzeyde çoğunlukçu olmayışı, seçim sisteminden kaynaklanan siyasal temsil sorunlarının olması, yönetsel ve mali vesayetin devam etmesi, merkeze bağımlılığın devam etmesi gibi birçok yönden eleştirilmiştir.

1984 yılından bu yana uygulanan bu modelin aksaklıklarını gidermek ve İstanbul gibi büyük şehirlerde kamu hizmetlerinin daha etkin ve daha demokratik olarak nasıl sürdürülebileceği üzerinde akademik çevrelerde, bürokrasinin ilgili birimlerinde, düşünce kuruluşlarında çok sayı da çalışma yapılmış, raporlar hazırlanmıştır. Özellikle Avrupa Birliği'ne üyelik süreci çerçevesinde hazırlanan uyum ve reform önerileri, bazı AB fonlarıyla da desteklenmiştir. Bütün bu projelerde, yerelleşme, yerel düzeyde katılım, demokratiklik, şeffaflık, hesap verme gibi birçok ilkeye özen gösterilmesinin gereği vurgulanmaktaydı. Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nı ve Avrupa Kentsel Şartı'nı çekincelerle de olsa imzalamış olduğu için, bu projelerle geliştirilen reform önerileri uyum süreci için önemli girişimler olarak kabul edilmekteydi. Kamu yönetiminin de bu tasarıları desteklemesi beklenmekteydi.

Akademik dünyada, bürokraside ve sivil toplum örgütlerinde yapılan bütün bu çalışmalara karşın, mevcut büyük şehir modelinde, siyasal sistemin işleyişi ile ilgili mevzuatta ve diğer kamu kurumlarında köklü reform yapılmamıştır. Aksine, iktidarda olan siyasal parti tarafından benimsenen mevcut model, eleştiriler dikkate alınmadan, yaygınlaştırılmıştır. Bunda bu modelin, AKP'nin yerel siyasette başarı kazanmasına ve bu hareketi merkeze taşımış olmasına yardımcı olması etkili olmuş olabilir. Bu model, popülist siyasete uygun araçları sağlayarak, iktidarın kitlesel oy desteği almasına katkı vermiştir. Bu modelle, büyük şehirlerin özellikle gecekondu bölgelerinde, yıllardır çözülemeyen alt yapı sorunları, plansız da olsa çözülmeye başlamış, gecekondu bölgelerinde iyileştirmeler yapılmıştır. Bunun yanı sıra, yeni kentlileşmiş grupların ulaşım, konut, sağlık, eğitim gibi hizmetlerinin karşılanmaya başlaması da kitlesel desteğin artışında etkili olmuştur. Belediyelerin, büyük şehirlerde artan yoksulluğu, dayanışma ağları aracılığıyla toplanan ve dağıtılan sosyal yardımlarla görünür olmaktan çıkarması da kamuoyunda destek bulmuştur.

Bir anlamda, bu model, dönemin niteliklerine uygun yeni popülist politikaların uygulanmasına elverişli bir ortamı hazırlamıştır. Kitleler ise, acil sorunlarının çözülüyor olmasını ve popülist uygulamaları kendilerinin “dikkate alınması” ve hatta demokratikleşme olarak algılamış ve modelin hiyerarşik oluşuyla da, anti demokratik olmasıyla da pek ilgilenmemişlerdir. Kaldı ki, Sultan, Paşa, Reis, Başkan gibi otoriter liderlere alışık olan kitleler, şehirleri yöneten “Güçlü Başkan”ı da kolayca benimsemiş ve üstelik Başkan'ı oylarıyla seçme, destekleme ya da değiştirme olanağına kavuşmayı da demokrasi olarak kabul etmişlerdir.

Yeni yasa yerelleşme mi?

Bu açıdan bakıldığında mevcut modelin iktidara uygun olduğu, “uğurlu” geldiği ve iktidarı n da modeli yaygınlaştırarak başarılarını da yaygınlaştıracaklarına güven duydukları açıktır. Ancak, yeni yasanın getirdiği yeniliklerin, Türkiye'deki yerel siyasetin demokratikleşmesine katkı yapıp yapmayacağı sorusunun cevabı henüz belli değildir.

Bu yasanın önemli özelliklerinden biri, büyük şehirlerde ve kentsel alanlarda denenmiş olan modelin kentsel alanların dışındaki alanlara yaygınlaştırılmasıdır. Daha önce sadece nüfusu fazla kentsel alanlarda uygulanan bu model, yeni yasayla, birbiriyle organik bağı olmayan ve hatta kentsel niteliklere sahip olmayan, köy, belde ve kasaba gibi yerleşmeleri de kapsayacaktır. Bu nedenle, bu yasayla ilgilenenler artık, bu modeli “büyük şehir” modeli olarak adlandırmamakta, onun yerine “bütün şehir” kavramını kullanmaya başlamışlardır.

Bu yasanın bir başka özelliği ise, daha önce başka yerel yönetim birimleriyle birlikte çalışmak zorunda olan modelin, kapsadığı alandaki diğer yerel yönetimleri birimlerini eriterek yerini almasıdır. Bu yasa ile mevcutlara ek olarak 13 ilde yeni Büyük Şehir Belediyesi kurulmuş ve Büyük Şehir Belediyesi olan il sayısı 29'a yükselmiş ve bu illerde büyük şehir belediyesinin sınırları il sınırlarına dayandırılmıştır. Bu arada, Büyük Şehir Yönetiminin bulunduğu illerdeki İl Özel İdareleri kapatılmıştır. Yine aynı yasayla 1592 belde belediyesi ve 16.082 köy kaldırılmıştır. Büyük Şehir Yönetimi olan illerdeki ilçe belediyeleri mevcut yetkilerini kaybederek alt kademe belediyesi haline dönüşmüştür. Bir başka ifadeyle, il özel idarelerinin yüzde 36'sı, belediyelerin yüzde 53'ü ve köylerin yüzde 47'si kapatılmıştır. YAYED'in hesaplamaları- na göre AKP'nin iktidarda olduğu son on yıllık dönemde, belediye sayısı yüzde 60 azalmıştır. (YAYED: 2013).

Bu yasanın nüfusun yüzde 75'ini ilgilendiren bir yasa olması, kentsel alanlar dışındaki yerleşmeleri ve kırsal alanları da kapsaması, yerel temsili sağlayan küçük yerel yönetimleri kapatması, bazı il ve ilçelerde sınır değişiklikleri yapması önemini arttırmaktadır. Burada yasanın bütün nitelikleriyle ilgili bilgi vermemiz mümkün değildir. Ancak, bu yasanın yerel demokrasi açısından iki önemli radikal değişiklik yaptığını söyleyebiliriz. Bunlardan birinci değişiklik, tarihsel öneme sahip ve yerel demokrasi açısından büyük öneme sahip olan yerel yönetim kurumlarının bir çırpıda kaldırılmış olmasıdır. Bu yasayla, 250 yıllık bir kurum olan İl Özel İdareleri ile yerel demokrasi açısından önem taşıyan, Türkiye'ye özgü geleneksel bir kurum olan ve kendi kendisini yöneten köy muhtarlıkları kaldırılmıştır. Bu muhtarlıklar, yetkileri iyice kısıtlanmış mahalle muhtarlıklarına dönüştürülmüşlerdir. İkinci değişiklik ise, Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana yerelleşme konusunda büyük kazanım olarak kabul edilen, demokrasinin öğrenildiği, katılımın sağlandığı ve deneyimlendiği binlerce belediyenin orada yaşayanlara danışılmadan ortadan kaldırılmasıdır. Bu yasa, yerel demokrasi açısından önem taşıyan geleneksel ve tarihsel kurumları da, yakın dönemlerde kurulmuş olan belediyeleri de, hiç de demokratik olmayan bir biçimde silmektedir.

Getirilen yeni model il düzeyinde hiyerarşik bir yapı oluşturmakta, Başkan'ın konumunu ve çoğunluğun temsilini güçlendiren bir yerel yönetim modelidir. Model bu haliyle, il düzeyinde çoğulculuğu zorlaştırmakta; muhaliflerin, ya da azınlıkların görüşlerinin dikkate alınmasını engellemektedir. Modelin bu özelliği, yönetim tarafından, muhalefetin engellemelerinden kurtulma, etkin bir yönetime ya da iş bitirme olanağına kavuşma olarak sunulmaktadır. Bunun yerel demokrasiyle ilişkisi kuşkuludur.

Kapsadığı alanlarda, seçimle yönetilen birimleri ve seçilmiş yöneticilerin sayısını önemli ölçüde azaltan bu yasanın bu haliyle “yerelleşme” yönünde bir adım olarak kabul edilmesi mümkün değildir. İl düzeyinde seçilmiş Başkanların gücünü arttıran, alt birimlerin yetkisini ortadan kaldıran, binlerce belediyeyi ortadan kaldıran bu düzenleme, son dönemlerde ulusal düzlemde artan yeniden merkezileşme eğiliminin bir başka göstergesidir.

Bu yasaya yapılan eleştiriler incelendiğinde en yüksek sesle yapılan eleştirilerin yine Kürt sorunuyla ilişkili olduğu gözlenmektedir. Bu bağlamda, federasyona geçiş korkusu en çok dillendirilen korkudur. İfade edilen bir başka korku da, Kürtlerin yoğun olarak yaşadığı bölgedeki şehirlerin yönetimine gelecek siyasal partinin BDP olması ihtimalidir. Bu eleştirileri yapanlar, maalesef, gücün niteliğiyle ilgilenmekten gücü kullananın kimliği ile ilgilenerek ayrımcılık yaptıklarının farkında bile değildirler.

Bu yeni model, muhalif partilerin ya da bağımsız yerel grupların seçim kazandığı birçok küçük yerleşmelerdeki belediyeleri ortadan kaldırmıştır. Önümüzdeki yerel seçimlerle ilgili tahminler meclisteki bazı muhalefet partilerinin bile temsil edildiği yerel yönetim sayısının iyice azalacağı yönündedir. Muhalefetin taban kazandığı, yeni deneyimlerle demokrasiyi güçlendirdikleri, siyasal çeşitliği sağlayan, dinsel ya da kültürel bazı azınlık gruplarının kendi taleplerini gerçekleştirme imkânı buldukları küçük yerel yönetim birimlerinin ortadan kaldırılması çok önemli bir değişmedir. Son dönemlerde, sadece meclisteki muhalefet partileri değil, sesleri medyada duyulmayan, çevre hareketi gibi farklı eğilimleri temsil eden siyasal ve sosyal hareketler, belde belediyeleri ve köyler örgütlenmeye başlamışlar ve tepkilerini sosyal medya aracılığıyla ifade etmeye başlamışlardır.

Meclisteki ana muhalefet partisi olan CHP'nin Anayasa Mahkemesi'nde açtığı iptal davası dilekçesinde “üniter devlete” aykırılık, idarenin bütünlüğünün korunması ve federasyon korkusu gibi ifadeler yer alsa bile, yeni yasaya esas olarak, Avrupa Yerel Özerklik Şartına aykırılık, “yerel yönetim kültürünün” silinmesi, yerel demokrasinin zarar görmesi, yerinden yönetim ilkesine aykırılık gibi yönleriyle itiraz edildiği anlaşılmaktadır (CHP: 2013).

Bu yasaya bir başka önemli karşı çıkış, sınır değişiklikleri ve kırsal kentsel nüfusun karıştırılması yoluyla seçim coğrafyasıyla oynanması ve siyasal mühendislik uygulaması yapmasıdır. Bu uygulamanın, iktidara yakın olan partilere mensup olan belediye yönetimlerinin kaynak sıkıntısı çekmemesi ve adli baskıya maruz kalmama gibi avantajlarla birleştirildiğinde popülist siyasetin başarısını arttırabileceği düşünülmektedir. İktidarın “bütün şehirler benim olmalı” anlayışının gerçekleşip gerçekleşemeyeceğini ve bu modelin masa üstünde düşünüldüğü gibi işleyip işleyemeyeceğini önümüzdeki seçim sonuçlarıyla izleyebileceğiz. Yerel seçimler, bu nedenle, Türkiye'deki demokrasi geleneğinin sınanması anlamına geldiği için de özel önem taşımaktadır.

Kaynaklar:

Uygun, Oktay (2007): Federal Devlet: Temel İlkeleri, Başlıca Kurumları, Türkiye'de Uygulanabilirliği. On İki Levha Yayıncılık, İstanbul.

Erder, Sema ve Nihal İncioğlu (2008): Türkiye'de Yerel Politikanın Yükselişi: İstanbul Büyük Şehir Belediyesi Örneği, 1984-2004. İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul.

CHP 6360 İptal Başvurusu. www.chp.org.tr/wp-content/uploads/2013/01/Dava Dilekçesi.pdf. Erişim tarihi: 05.02.2013.

YAYED Büyükşehir Kanunu Ne Getirmektedir? www.yayed.org/id287-incelemeler/buyuksehir-kanunu-ne-getirmektedir.php. Erişim tarihi. 06/02/2013.